طرح ستراتیژی منابع طبیعی افغانستان - وزارت معادن و پترولیم

طرح ستراتیژی منابع طبیعی افغانستان

یافته های سروی

هدف از این مطالعه جمع آوری نظریات شهروندان و شماری از نهادها و ارائه آن به وزارت معادن و پترولیم جهت بهبود دیدگاه این وزارت پیرامون منابع طبیعی، چهارچوب انکشاف صنایع استخراجی (EIDF) و پروسه پلانگذاری ستراتیژیک می باشد. اهداف عمده دخیل سازی مراجع ذینفع به سطح ملی در این عرصه قرار شرح زیر می باشد:

1- مشخص ساختن سطح توقعات و میزان آگاهی مراجع ذینفع از انکشاف سکتور استخراجی

2-  دخیل سازی مراجع ذینفع در ترتیب دیدگاه وزارت پیرامون سکتور استخراجی افغانستان از طریق جمع آوری نظریات آنها در مورد اینکه: اولویت های دولت پیرامون انکشاف سکتور استخراجی و سند چهارچوب انکشاف صنایع استخراجی (EIDF) چه باید باشد

3-جلب حمایت های عدۀ بزرگ از مراجع ذینفع و ترویج نظریه مالکیت همگانی معادن جهت حصول اطمینان از ادامه انکشاف سکتور در دراز مدت می باشد.

در روش تحقیق پیرامون سهمگیری مراجع ذینفع روی یک ترکیب از تحقیقات ثانوی (secondary research) اتکاء صورت گرفته است. در این تحقیق، سروی های کمیتی (quantitative surveys) با 993 پاسخ دهنده از 34 ولایت و 80 مصاحبه کیفیتی (qualitative interviews) با متخصصین و مراجع ذینفع، و 25 مباحثه و گفتگو با گروپ های مختلف از مردم پیرامون سایت های معدنکاری (مس عینک، قره زغن، نورآبه، حاجی گک، و آمو دریا) انجام شده است. مراجع ذینفع بر اساس اهداف وزارت و سطح آگاهی مراجع ذینفع از این سکتور با در نظر داشت محیط افغانستان که در برابر منازعات حساس می باشد طبقه بندی و انتخاب گردیده است. مراجع ذینفع درجه اول شامل نماینده های نهادهای دولتی، شرکت های معدنکار و سرمایه گذاران، جوامع محل مستقر در اطراف معادن و نهادهای جامعه مدنی می باشند. مراجع ذینفع درجه دوم شامل رسانه ها، اتحادیه های پیشه وران و بازرگانان، مراجع اکادمیک و مردم عامه میگردد.

دسترسی به معلومات

از میان تقریباً 1000 اشتراک کننده این سروی، تنها 11% آنها اظهار داشتند که از موجودیت منابع طبیعی افغانستان طور خوب و یا نسبتاً خوب معلومات دارند. متباقی اشتراک کننده های این سروی به دو بخش تقسیم میشود که از آن جمله عدۀ از آنها در بارۀ منابع طبیعی افغانستان دارای معلومات اندک بوده و عدۀ دیگر راجع به منابع طبیعی افغانستان هیچ معلومات ندارند. سطح آگاهی در مورد سکتور معادن در جوامع که فعالیت های معدنکاری در آن صورت میگیرد تا حدودی سطحی می باشد. اشتراک کننده های سروی از موجودیت منابع طبیعی در منطقه خود آگاهی داشته لیکن طور مشخص در مورد عملیات های استخراجی که در منطقه آنها صورت میگیرد و یا در مورد خصوصیات این صنعت (بگونه مثال، در مورد مراحل انکشافی و یا احتمال موفقیت فعالیت های معدنکاری) معلومات اندک دارند. علت اصلی پائین بودن سطح آگاهی مردم در مورد منابع طبیعی و سکتور استخراجی به عدم پوشش رسانه ها ارتباط میگیرد (چون اغلب اوقات موضوعات اقتصادی در مقایسه با موضوعات امنیتی کمتر مطرح بوده اند) و دلیل دیگر این امر عدم تدوین یک ستراتیژی ارتباطی توسط دولت می باشد.

عموم مردم در مورد انکشاف و توسعه سکتور استخراجی هم در کوتاه مدت و هم در دراز مدت دارای توقعات بسیار بلند هستند. 26% از اشتراک کننده های این سروی توقع دارند که صاحب وظیفه، جاده ها، کلینیک ها، زیرساختارهای عامه و همچنین منفعت های سیاسی برای وحدت کشور گردند. متخصصین انتظار دارند که سکتور استخراجی دارای تاثیرات انکشافی دراز مدت باشد و در عین حال اظهار میدارند که این امر عمدتاً ملزم به تطبیق چهارچوب مقرراتی و اراده سیاسی دولت گردد. با آنهم، کسانیکه در نزدیکی معادن زندگی می کنند ادعا دارند که تا هنوز در عمل شاهد دریافت هیچگونه امتیاز و مزایای انکشاف محلی نبوده اند. در اینجا یک تفاوت زیاد بین توقعات مردم از سکتور و آنچه که در عمل از انکشاف منابع طبیعی بدست می آید وجود دارد. قرار اظهارات 22 درصد از اشتراک کننده های این سروی، نگرانی ها عمدتاً پیرامون محفاظت از محیط زیست و میراث های فرهنگی وجود داشت و همچنان بدتر شدن اوضاع امنیتی، فساد اداری و معدنکاری های غیر قانونی نیز بخش از نگرانی ها است اگرچه نگرانی ها در مورد بدتر شدن اوضاع امنیتی، فساد اداری و معدنکاری های غیر قانونی قابل پیش بینی بود، امّا چیزیکه در این بررسی بسیار جالب واقع شده است ابراز نگرانی بیش از حد مردم در مورد حفاظت میحط زیست و میراث های فرهنگی افغانستان می باشد.  

در حال حاضر، هنوزهم طوری معلوم میشود که تاثیرات مثبت بالقوه این سکتور نسبت به نگرانی های برخاسته از آن بیشتر باشد. مردم درک میکنند که در شرایط دشوار سیاسی و اقتصادی فعلی کشور منابع طبیعی و صنایع استخراجی سودمند، یگانه راه بیرون رفت از معضلات کنونی می باشد. با آنهم این تعادل آسیب پذیر بوده و در دراز مدت ایجاب میکند که تصامیم سیاسی شفاف، بر اساس مشوره و منصفانه باشند تا دیدگاه مثبت مردم در قبال سکتور معادن افغانستان قویتر گردد.

تقسیم مفاد یا عواید معادن  

سه اولویت درجه اول را که اشتراک کننده های سروی برای مصرف عواید معادن در نظر گرفته اند عبارت اند از:

1-  خدمات اجتماعی

2-  بهبود اوضاع امنیتی

3- و توسعه زیربناها

 سرمایه گذاری در بخش تعلیم و تربیه و آموزش مهارت ها در عرصه سکتور استخراجی از طرف اشتراک کننده های کلیدی در درجه اول قرار گرفته بود. با این وجود، مردمان که در نزدیکی ساحات معدنکاری زندگی میکنند توقع دارند تا شاهد تطبیق برنامه های مشخص انکشافی در جوامع و محلات خویش باشند.

موضوعات عمدۀ که در ارتباط به مدیریت عواید خاطر نشان گردیده اند  شامل نبود شفافیت در بخش عواید، پیگیری و گزارش دهی ناقص پیرامون تادیات و همچنین تا حدی اعتماد پائین در مورد توانایی های دولت در مدیریت عواید میباشد. چنین به نظر میرسد که عدم اعتماد بر توانایی دولت در خصوص مدیریت عواید ناشی از فساد موجوده در سکتور استخراجی، عقد قراردادهای به مقیاس بزرگ بگونه زیان بار در سال های اخیر و همچنین نبود حمایت های سیاسی برای انکشاف و توسعه سکتور استخراجی به یک طریقه متداوم باشد.

عدۀ زیاد از مردم روی این امر توافق نظر دارند که عواید معدنکاری باید به سطح مرکز در وزارت مالیه جمع آوری و مدیریت گردد. بر اساس اظهارات متخصصین در میان مدت باید برای انکشاف و توسعه پایدار سکتور استخراجی یک صندوق ذخیره ارزی (sovereign fund) ایجاد گردد. علاوه بر این، ایجاد میکانیزم های حسابدهی معتبرتر (کمپیوتری) و تطبیق شرایط ابکتار شفافیت صنایع استخراجی (EITI) جهت تخصیص یا واریز عواید معدنکاری در یک حساب شفاف و مشخص از اولویت های درجه یک می باشد تا سیستم مدیریت مالی فعلی بهبود و علیه فساد مبارزه صورت گیرد. با وجود این همه، در خصوص بودجه های انکشافی ولایات نیاز به شفافیت بیشتر وجود دارد. بودجه های انکشافی ولایات باید از طریق مقررات جدی تخصیص بودجه اداره و نظارت شده و از مرکز مدیریت گردد. ایجاب میکند که طرح و گزینش پروژه های که از طرف دونرها تمویل میگردند از طریق پلانگذاری که در آن نماینده های جوامع محل اشتراک دارند صورت گیرد.

مدیریت سکتور استخراجی و بازیگران کلیدی این عرصه

دولت میتواند از طریق اعمال قواعد و مقررات قانونی سختگیرانه بالای مسائل ساختاری از انکشاف و توسعه زیربنا ها شروع تا مبارزه با فساد و معدنکاری های غیر قانونی که سکتور استخراجی با آن مواجه می باشد تاثیر مستقیم و بالای امنیت تاثیر غیر مستقیم داشته باشد. ضعف یا نقص عمده چهارچوب مقرراتی کنونی بنابر اظهارات متخصصین غیر شفاف بودن آنها می باشد که نمیتواند دولت را در مقابل بعضی از مسائل محلی که افغانستان با آنها مواجه است حمایت نماید. برای اینکه قراردادها از اعتبار برخوردار باشند باید به نشر قراردادها و همچنین نشر اطلاعات مربوط به میزان تولید و مصارف یا تادیات و معلومات در مورد متصرفین معادن به عنوان یک پیش شرط اولویت داده شود و بالای مالکیت های پنهانی جریمه وضع گردد. 

پروسه داوطلبی را با عملی کردن شرایط ذیل میتوان مؤثریت بیشتربخشید:

·   میتود ارزیابی های تخنیکی تقویت یابد

·   قراردادهای نمونوی ترتیب گردد

·   جزاهای قانونی در مقابل برخوردهای تبعیض آمیز وضع گردد

·   معیارهای شایستگی (و خلاصه اسناد مربوط به داوطلبی های نامؤفق) ترتیب و به نشر برسد

·   میکانیزم اعطای قراردادها (به خصوص میکانیزم قراردادهای به مقیاس کوچک و مواد معدنی دارای ارزش پائین) ساده سازی گردد

·  جامعه مدنی و رسانه ها باید از نزدیک در ترتیب طرزالعمل ها دخیل و اختیار داده شوند تا نظریات خویش را در مورد ارائه نمایند.

نظارت دولت از این سکتور ضعیف بوده و مراجع ذینفع خواستار تدویر برنامه های بیشتر ارتقای ظرفیت و ایجاد هماهنگی در سطح نهادهای دولتی (وزارت معادن و پترولیم، وزارت مالیه، وزارت تجارت، وزارت امور خارجه، اداره آیسا، اتاق های تجارت و صنایع) و همچنین در میان جامعه مدنی و بازیگران سکتور خصوصی می باشند. اعتماد مراجع ذینفع بالای توانایی های دولت در انکشاف سکتور استخراجی به علت فقدان اراده سیاسی برای انکشاف این سکتور کم گردیده است. نا امنی هم به مثابه یک مانع فرا راه انکشاف و توسعه سکتور استخراجی (و مانع جلب سرمایه گذاری) و هم به مثابه یک پیامد منفی عملیات های معدنکاری فعلی پنداشته میشود. سرمایه گذاران سکتور خصوصی در سطح مرکز، ولایات و محلات بیشتر متأثر از فساد اداری و بعضی از احکام مشخص قانون می باشند که اعتماد آنها را در ایجاد یک شراکت دراز مدت با دولت تضعیف می نماید. آنها به وضاحت بیشتر قوانین مربوطه و تضمین از حفاظت دارایی های خویش نیاز دارند.

در رابطه به معدنکاری های غیر قانونی باید یک تفاوت میان معدنکاران حرفه ای غیر قانونی و عملیات های معدنکاری غیر قانونی به مقیاس متوسط و بزرگ وجود داشته باشد (معدنکاری های حرفه ای غیر قانونی را میتوان با معرفی طرزالعمل های ساده تر، دو باره رسمیت بخشید و از آن طریق برنامه های مهم انکشافی را در محلات اجرا نمود). عوامل معدنکاری های غیر قانونی عبارت از وضعیت خراب اقتصادی کشور بطور کل، عدم حاکمیت دولت و شرایط مغلق مقرراتی بیش از حد می باشد.

سر انجام، در مورد ترتیب یک ستراتیژی برای سکتور استخراجی بحث ها ادامه داشته، شماری به این نظر هستند که باید یک رویکرد تدریجی توسط دولت ایجاد گردد، دولت و دست اندرکاران داخلی از آن حمایت نمایند تا از آن طریق در سطح جوامع محلی پیرامون فعالیت های معدنکاری و سکتور استخراجی آهسته آهسته ظرفیت سازی صورت گیرد. برخی دیگر استدلال می کنند که در شرایط کنونی تنها معدنکاری های به مقیاس بزرگ میتواند برای افغانستان ممد واقع گردد و معدنکاری به مقیاس بزرگ صرفاٌ از طریق شرکت های بزرگ قابل اداره خواهند بود و لازم است این معادن حالا انکشاف داده شوند و باید یک ستراتیژی جامع ترتیب شده و از آن حمایت گردد. بر اساس اظهارات نماینده های سکتور خصوصی (مانند نماینده اتاق های تجارت و صنایع) انکشاف پایدار صنعت معدنکاری باید به اتکا به یک سیستم که از طریق آن رویکردهای معدنکاری به مقیاس کوچک / در کوتاه مدت، و معدنکاری به مقیاس بزرگ / در دراز مدت با هم در رقابت نباشد صورت گیرد.

سهیم سازی کامل اعضای جوامع محل

گفتگوهای فعال میان شرکت های معدنکار و ساکنین جوامع محل در ایجاد یک محیط مصئون برای عملیات های معدنکاری ممد واقع گردیده، عوامل تفاوتها در توقعات و تاثیرات آن و همچنین تهدیدهای امنیتی را کاهش میدهد. در حال حاضر میزان گفت و شنود در میان جوامع و تلاش برای نظارت بسیار پائین می باشد. 65% اشتراک کننده های سروی چنین احساس میکنند که از طرف دولت با آنها مشورت های لازم صورت نگرفته است و جوامع معدنکاری بخصوص زنها، اقلیت های قومی و بیجا شده ها خود را از پروسه های تصمیم گیری کنار زده احساس میکنند. آنها همچنین از نداشتن نماینده های که از طرف آنها وارد مذاکرات شوند بسیار نگران هستند.

شوراهای محل در قدم نخست بسیار متکی به معلومات اعضای جوامع محل پیرامون فعالیت های معدنکاری می باشند . اکثراً اعضای جوامع از تاثیرات منفی بالقوه معدنکاری و اینکه یک عملیات معدنکاری چگونه صورت میگیرد (بگونه مثال، مراحل مختلف انکشاف معدن) و همچنین از حقوق خود بی خبر هستند. اولویت نخست در جهت توانمند سازی جوامع اینست که به آنها در مورد سکتور استخراجی آموزش داده شود تا در دراز مدت به منظور حمایت از منافع جوامع خود با شرکت های معدنکاری وارد مذاکرات شده بتوانند.

تمام مراجع ذینفع توقع دارند تا دولت در محراق این گفتگوها باشد، و امکان دارد که نقش دولت دو برابر باشد:

  • اطلاع دهی، دخیل بودن و سهیم سازی کامل اعضای جوامع محل؛
  • ایفای نقش محوری و حمایوی در گفتگوها فی ما بین شرکت های معدنکار و جوامع محل.

در پهلوی این، در کوتاه مدت میتوان به کمک جامعه مدنی برنامه نظارت از جوامع را تطبیق نمود. اجزای عمده برنامه مذکور قرار شرح زیر است:  

  • طرح و ترتیب ابزار نظارت از جوامع
  • بسیج سازی و آموزش جوامع جهت نظارت از پروژه های صنایع استخراجی؛ و
  • ایجاد ظرفیت میان نهادهای جامعه مدنی محل

توافقنامه های انکشاف جوامع محل به عنوان نخستین گام مثبت در جهت دخیل سازی بیشتر جوامع محل دانسته میشود لیکن توافقنامه های مذکور تا الحال طور کامل تطبیق نگردیده و فاقد شفافیت و ابزار مشخص اجرائی و همچنین میکانیزم رسیدگی به شکایات و حل منازعات می باشند. نهادهای جامعه مدنی پیشنهاد میکنند که از شوراهای انکشافی جوامع به عنوان یک مرکز عمده گفتمان استفاده صورت گیرد و به جوامع محل مشوقات ارائه شود تا هرگونه تخلفات و فعالیت های معدنکاری غیر قانونی را گزارش دهند. بر اساس گفته های نهادهای جامعه مدنی هرگاه جوامع محل بدانند که عملیات های معدنکاری برای آنها مفید بوده میتواند آنها بیشتر تشویق خواهند شد تا فعالیت های استخراجی را نظارت نمایند.

کمبود جدی متخصصین افغانی آموزش دیده در بخش های تخنیکی، اداری و مدیریتی سکتور مواد خام به عنوان یک مانع عمده فرا راه انکشاف و توسعه سکتور معدنکاری در آینده پنداشته میشود. مراجع ذینفع از سرمایه گذاری روز افزون در بخش رشد و انکشاف منابع بشری در سکتور معادن و همچنین سیستم های تعلیمی و تربیتی گسترده در بخش معدنکاری و جیولوجی حمایت می نمایند.

حفاظت از میراث های فرهنگی افغانستان

ابراز نگرانی های زیاد در مورد تاثیرات معدنکاری روی میراث های ملی باستانی و محیط زیست در جریان این تحقیق، این امر را ثابت می سازد که باید کشفیات باستانی و ایکوسیستم که میتوانند در دراز مدت مزایای اجتماعی و اقتصادی را در پی داشته باشند طور مسئولانه مدیریت گردند. 

معمولا جوامع محل قبل از آغاز فعالیت ها و عملیات معدنکاری از تاثیرات منفی معدنکاری بالای محیط زیست آگاهی ندارند. به محض آغاز عملیات معدنکاری، مدیریت آب و تاثیرات آن بالای وسیله امرار معاش جوامع محل یکی از نگرانی های عمده آنان می گردد. جوامع محل در مورد نظارت ناقص از جانب دولت و نهادهای جامعه مدنی از این سکتور نیز شکایت دارند. 

ایجاب میکند که در تمام مراحل عملیات های معدنکاری پلانگذاری دقیق و ارزیابی های به مورد صورت گیرد:

  1. در سطح قرارداد، ارزیابی ها (و هزینه های مربوطه آنها) باید در مراحل اولیه پیش بینی شوند.
  2. در سطح عملیاتی، هماهنگی نزدیک میان دست اندر کاران سکتور استخراجی و نظارت کننده ها در کاهش تاثیرات منفی معدنکاری کمک می نماید.
  3.  در سطح محلات، افزایش سطح آگاهی جوامع معدنکاری پیرامون اهمیت حفاظت از ارزش های فرهنگی مردم محل، داشتن امکانات صحی، مکتب، جاده و غیره موارد آنها را کمک می نماید تا از پروژه ها حمایت نموده در توافقنامه ها وارد مذاکره گردند و برای نظارت عملی عملیات ها ظرفیت سازی نمایند. 

در خاتمه، مراجع ذینفع به این باور هستند که موارد زیر باید در دیدگاه ستراتیژیک دراز مدت افغانستان شامل گردد: انکشاف و توسعه سکتور معادن بر اساس دانش صورت گیرد، منرال ها بیشتر در افغانستان پروسس گردند، فعالیت سکتور معادن در همکاری با سایر سکتورهای اقتصادی صورت گیرد، قوانین اصلاح و همه شمول گردند، سیستم جوازدهی مجدداً مرکزی گردد، در پروسه داوطلبی شفافیت ایجاد گردد، قبل از عقد قرارداد با شرکت های معدنکار تحقیقات و بررسی های لازم (due diligence) در مورد آنها انجام شود، برای جمع آوری عواید و مالیات یک میکانیزم ایجاد گردد، شرکت های معدنکار توسط اداره ملی حفاظت محیط زیست (NEPA) مطالعه و بررسی گردند، و یک جامعه مدنی تحصیل کرده در امور سکتور استخراجی سهم داشته باشد.

علاوه بر این، نداشتن معلومات منجر به بدگمانی پیرامون اداره و نظارت خوب از سکتور معادن میشود و این امر برای دستیابی به اهداف میان مدت و دراز مدت وزارت معادن و پترولیم زیان آور می باشد. ایجاب می نماید که وزارت معادن و پترولیم از طریق اتخاذ ستراتیژی دخیل سازی متداوم مراجع ذینفع با آنها روابط خوشبینانه ایجاد نماید.

ایجابات پالیسی

دو عنصر اولیه انکشاف و توسعه سکتور استخراجی ساخت زیربناهای ضروری و تنفیذ قانون می باشد.

مراجع ذینفع در خصوص طرح و ترتیب پالیسی و اقتباس چهارچوب انکشاف صنایع استخراجی افغانستان حمایت های همه جانبه خویش را ابراز نمودند. آنها آرزو دارند تا موضوعات زیر نظر به اهمیت هر موضوع اولویت بندی و مورد رسیدگی قرار گیرد:

·  شفافیت ( نشر تمام قراردادهای استخراجی، اطلاعات مربوط به میزان تولید و پرداخت های پروژه و متصرف معدن یا اشخاصیکه از معدن سود می برند)

·   مدیریت عواید (ایجاد یک میکانیزم شفاف برای جمع آوری و مدیریت عواید از سکتور معادن و ترتیب طرح های رضایت بخش برای تقسیم مفاد یا عواید معادن)

·   دخیل سازی جوامع محل (ایجاد میکانیزم ها برای حل منازعات و نظارت از عملیات های معدنکاری توسط جوامع محل)

در این سروی حفاظت از محیط زیست و آثار باستانی و همچنین تعلیم و تربیه و ارتقای ظرفیت نیز به عنوان اولویت در نظر گرفته شده است لیکن (تا جائیکه ارزیابی درست تاثیرات منفی عملیات های معدنکاری از آغاز پروژه ها تطبیق شوند) این امر از طریق افزایش هماهنگی فی ما بین نهادها، اداره و کنترول شده میتواند نه از طریق پالیسی های سختگیرانه.   

هرگاه پیرامون انکشاف پایدار در سکتور صنایع استخراجی بحث و گفتگوی بیشتر صورت گیرد دیده میشود که افغانستان برای داشتن یک گفتمان متداوم فی ما بین مراجع ذینفع نیازمند یک چهارچوب است و همچنین برای حصول اطمینان از قرار داشتن مسیر ستراتیژی افغانستان در جهت انکشاف پایدار دراز مدت نیازمند سیستم های عملی می باشد، نه در مسیر منفعت های اقتصای کوتاه مدت.